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  • Regina Andrade

Loi COVID-19 : modifications du 19 mars 2021

A l’approche du 28 novembre 2021, les esprits s’échauffent quant à l’acceptation ou non de la modification de la loi COVID. Au-delà des positions partisanes, voire démagogues de certains, il convient d’examiner ce dont traite la loi COVID et si les on-dit s’avèrent exacts ou non.

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1. Qu’est-ce que la loi COVID-19 ?


La loi COVID-19 est une loi fédérale adoptée par le Parlement le 25 septembre 2020 qui vise à règlementer les compétences du Conseil fédéral dans la lutte contre l’épidémie de COVID-19 et ses conséquences, notamment sur la société, l’économie et les autorités (art. 1 al.1 Loi COVID-19).


En un mot, cette loi a pour but de fixer le cadre dans lequel le Conseil fédéral est habilité à prendre des mesures pour gérer la crise liée à l’épidémie de COVID-19 qui entraîne des conséquences multiples, notamment sur les plans sanitaire, économique et social.


Elle a ceci de particulier qu’elle a été adoptée après que le Conseil fédéral a adopté toute une série de dispositions urgentes au début de la pandémie. La votation du 28 novembre porte sur une modification ultérieure de cette loi adoptée par le Parlement le 19 mars 2021.


2. Pourquoi fallait-il adopter une loi COVID-19 ?


Pour répondre à cette question, il convient d’abord de rappeler que le rôle ordinaire du Conseil fédéral est de diriger le pays. Si on devait tirer des parallèles pour expliciter son rôle institutionnel, nous pouvons dire que si la Suisse était par exemple une société, le Conseil fédéral serait l’équivalent de la Direction opérationnelle de l’entreprise.


En fait, le Conseil fédéral assure le bon fonctionnement du pays dans le cadre légal qui lui est attribué par la Constitution fédérale et toute une série de lois.


L’une des prérogatives du Conseil fédéral est d’adopter de la législation urgente lorsque la situation le justifie (comme en cas de guerre, de pandémie, de catastrophe naturelle, etc.).

Cependant, dès que le Parlement est en mesure de le faire, il doit se saisir de la situation et légiférer pour respecter les principes constitutionnels démocratiques.


C’est précisément ce qui s’est passé avec la pandémie de coronavirus. Une loi a été adoptée, soumise au référendum. Les modifications ultérieures de cette loi sont aussi soumises au référendum, comme toutes les autres lois.


3. Les modifications du 21 mars 2021 soumises à la prochaine votation du 28 novembre 2021[1]


Selon le Message du Conseil fédéral du 21 février 2021 (FF 2021 p.285[2]), la modification envisagée a principalement pour but de :


a. relever de 7,5 milliards de francs les moyens financiers destinés aux programmes cantonaux d’aide aux cas de rigueur, car les cantons ne disposent pas des fonds nécessaires pour mettre en œuvre les aides promises depuis le début de la pandémie et destinées aux cas de rigueur ; ce complément d’aide financière permettra de soutenir les entreprises concernées jusqu’à la fin de l’épidémie ;


b. en ce qui concerne l’assurance-chômage (AC), la modification légale soumise au vote le 28 novembre 2021 prévoit :


i. une augmentation du nombre d’indemnités journalières pour les assurés à raison de trois mois – ce qui contribuera à éviter aux personnes en recherche d’emploi d’être désavantagées sur le marché du travail à cause de la situation sanitaire actuelle ;


ii. la suppression du délai de préavis pour la réduction de l’horaire de travail ;


iii. les entreprises concernées par les mesures ordonnées par les autorités depuis le 18 décembre 2020 pourront demander que la réduction de l’horaire de travail débute avec effet rétroactif au moment de l’entrée en vigueur des mesures ;


iv. jusqu’au 31 décembre 2021, les autorisations de réduction de l’horaire de travail seront valables pour un maximum de six mois, au lieu de trois mois selon la loi en vigueur actuellement ;.


v. le Conseil fédéral pourra prolonger la durée maximum de versement des IRHT à 24 mois ;


c. pour ce qui est des institutions d’accueil extra-familial pour enfants, gérées par les pouvoirs publics (c’est-à-dire des crèches publiques), la Confédération apportera son soutien financier aux cantons ;


d. apporter un soutien financier aux acteurs culturels.


En parallèle à toutes ces aides, il y a l’introduction du certificat sanitaire (art. 6a Loi COVID-19), tant décrié par les référendaires.


Nous pouvons inférer de ce train de nouvelles mesures que représente la modification du 19 mars 2021 de la Loi COVID-19 que le législateur a voulu accorder des aides financières supplémentaires aux cas de rigueur, aux chômeurs et à des institutions et des personnes oubliées par les mesures de soutien précédentes, mais lier ces aides à une responsabilisation de la population en ce sens que sans immunité collective, les dépenses risquent d’exploser.


Or, les finances publiques ne sont pas un puits sans fond. Aussi, le législateur a-t-il accepté d’apporter un soutien financier complémentaire aux cas de rigueur mais, en contrepartie, le peuple doit aussi faire preuve de civisme et participer à titre individuel à l’effort commun pour que les aides ne se pérennisent pas au point de mettre la santé financière de l’Etat en péril.


Selon toute vraisemblance, c’est pour cette raison que ce train de mesures financières a été délibérément joint à l’adoption du certificat sanitaire, communément appelé « pass COVID ».


Il est aussi exact que les aides qui ont été versées depuis le 19 mars 2021 sont légitimées par le fait que la modification légale soumise à votation est entrée en vigueur immédiatement au titre de la législation urgente. En revanche, si le peuple rejette la modification de la Loi COVID, ces aides tomberont à très court terme.


Il est important de préciser que la votation à venir l’est pour l’ensemble des modifications. En un mot, soit tout est accepté, soit tout est rejeté. Il n’y a pas d’acceptation à la carte.




4. Quelques questions soulevées par les référendaires :


a. Cette loi impose au peuple des contraintes jusqu’en 2031


Oui et non.


De fait, la plupart des dispositions légales de la Loi COVID – y compris celles déjà en vigueur – ont une durée déterminée dans le temps. La Loi COVID contient plusieurs échéances en fonction du contenu des articles.


La plupart des dispositions légales arrivent à échéance au 31 décembre 2021, au 31 décembre 2022 ou au 31 décembre 2023.


Il y a cependant deux articles qui resteront effectivement en vigueur jusqu’au 31 décembre 2031 si la modification du 19 mars 2021 est acceptée, à savoir :


- L’article 1 qui fixe les compétences du Conseil fédéral dans la lutte contre l’épidémie de COVID-19, ainsi que la manière dont il doit faire usage de ces compétences

et

- L’article 9 qui autorise le Conseil fédéral à édicter des règles dérogatoires en matière d’annonce de surendettement pour les sociétés qui pâtiront encore beaucoup d’années des conséquences économiques de la crise sanitaire.


Dans les deux cas, il s’agit de compétences accordées au Conseil fédéral qui agira dans le cadre légal et constitutionnel et sous le contrôle du parlement et, in fine, du peuple. Craindre d’accorder ces prérogatives au Conseil fédéral jusqu’en 2031 laisse croire qu’il faudrait douter de la probité des représentants élus quant au respect des lois en vigueur et des intérêts de la population et, dans une lecture jusqu’au-boutiste de ce mode de pensée, cela pourrait conduire à une crise institutionnelle de remise en cause de l’action gouvernementale.


De plus, une telle durée dans l’histoire législative n’a rien d’exceptionnel. A titre d’exemple, la loi fédérale sur la lutte contre la tuberculose, adoptée en 1928, n’a été définitivement et intégralement abrogée qu’au 1er janvier 2016.


Ainsi, l’argument du « 31 décembre 2031 » ne devrait pas être retenu comme une entrave essentielle à la démocratie et ne devrait pas occuper un rôle prépondérant dans le choix démocratique du 28 novembre 2021.


b. La loi COVID oblige à la vaccination


Cette allégation est fausse.


De fait, aucun article de la loi n’impose au peuple l’obligation de se faire vacciner. Chacun conserve le libre choix de se faire vacciner ou non. Ceux qui véhiculent l’idée de l’obligation vaccinale adoptent un raccourci intellectuel que la loi ne retient précisément pas.


En revanche, il est vrai que le la volonté populaire générale de reprendre une vie normale, sans contraintes, passe par l’immunité collective. Le moyen le plus rapide de l’atteindre est de passer par le vaccin.


La vaccination est donc un moyen d’atteindre le but de l’immunité collective et non pas une obligation en soi.


Les personnes qui ne souhaitent pas se faire vacciner sont dans leur bon droit, mais doivent se soumettre à des tests de dépistage pour participer à la vie sociale dans des lieux de rassemblement.


c. Cette loi pose les bases du certificat sanitaire (pass COVID), qui oblige notamment les gens à dévoiler des éléments personnels tels qu’identité, date de naissance ou type de vaccin, pour accéder à des établissements publics d’ordinaire accessibles sans contrainte (restaurants, cinémas, salles de concert, fitness, etc.)


Les tenants de la loi déclarent que c’est faux.


Les référendaires considèrent que le pass COVID entraîne une violation de leur liberté personnelle et du droit au respect de leur vie privée par la divulgation de données personnelles (présentation du pass sanitaire).


Ils ont raison.


La présentation du pass COVID entraîne effectivement la divulgation, respectivement le contrôle, de données personnelles (nom, date de naissance, sexe, date de vaccination, type de vaccin, durée de validité – et/ou guéri de la maladie et/ou test de dépistage –, ainsi que la nationalité du détenteur du pass COVID qui doit aussi présenter sa carte d’identité).


Même si la lecture du QR code ne donne que le nom et la validité du pass, sans donner d’autres détails, il est vrai que le certificat, tant en version papier que sur la version électronique, donne d’autres détails, facilement accessibles à celui qui le consulte. Ces détails ne sont cependant pas enregistrés sur un support autre que celui choisi par le détenteur du certificat (papier ou application numérique).


Pour déterminer si cet argument doit être prépondérant dans le choix à effectuer le 28 novembre 2021, il convient de se demander si l’atteinte – à savoir la consultation de données aussi simples que le nom, la date de naissance et la validité du pass – est insupportable pour l’individu.


Il appartient à chacun de juger si la vérification de l’identité et du pass COVID, notamment par les tenanciers de bars et restaurant, est véritablement une atteinte inacceptable à leur droit au respect de la vie privée et des données personnelles.


Sur un plan très concret, il convient de relever que les personnes qui procèdent au contrôle ne font que scanner le QR Code. Elles n’enregistrent absolument rien au moment du contrôle et ne doivent certainement pas se souvenir des détails de chaque pass COVID examiné pendant leur journée de travail.


Sur un plan un peu plus formel, il convient de se souvenir que chaque jour nous partageons beaucoup de données personnelles, dont différents acteurs de la vie économique se servent à des fins mercantiles notamment.


Il y a aussi des données strictement confidentielles que nous acceptons tous les jours de faire transiter via internet, en faisant aveuglément confiance au système. Tel est le cas des données bancaires (accès e-banking, twint, etc.), des données fiscales (dépôt des déclarations d’impôt par internet, dépôt des attestations de salaire par les employeurs auprès de l’autorité fiscale via internet, échanges avec l’autorité fiscale par email, etc.).


Au regard de tout ce que nous partageons au quotidien, montrer un papier qui indique que, à ce moment-là, son titulaire – dont l’identité sera contrôlée – ne risque pas de contaminer ses congénères paraît presque anecdotique.


d. Le pass COVID impose une limitation à la liberté de mouvement des non-vaccinés (pas d’accès à un nombre important de lieux publics sans pass sanitaire) et crée ainsi une inégalité de traitement entre les personnes vaccinées et les personnes non-vaccinées.


Cet argument, comprend deux aspect juridiques importants, car de nature constitutionnelle : la liberté de mouvement (i), qui est un des aspects de la liberté personnelle, et le principe d’égalité de traitement (ii).


Pour pouvoir déterminer jusqu’à quel point ces arguments sont suffisants pour emporter la conviction qu’il faudrait rejeter la modification légale soumise au vote le 28 novembre 2021, il convient d’examiner ce qu’englobe la liberté de mouvement et le principe d’égalité de traitement, puis de déterminer dans quelle mesure l’introduction du pass sanitaire violerait ces droits constitutionnels.


Selon les référendaires, l’individu – vacciné ou non – ne doit pas être entravé dans sa liberté personnelle, de mouvement. Les limites posées par l’obligation du pass sanitaire engendreraient une inégalité de traitement entre les personnes vaccinées et les personnes non-vaccinées qui serait contraire au principe d’égalité posé par la constitution.


Tout d’abord, il est indispensable de se souvenir qu’aucune liberté n’est absolue. D’ailleurs, il existe un proverbe bien connu qui déclare que « la liberté des uns s’arrête là où commence celle des autres ».


Forts de ce constat, il convient d’examiner quels types de restrictions ces droits rencontrent déjà au quotidien dans notre système juridique :


i. La liberté de mouvement (art. 10 al.2 de la Constitution fédérale) est un des aspects de la liberté personnelle. Il s’agit du droit d’aller et venir à sa guise. C’est un droit constitutionnel qui ne peut être limité que par une loi, soumise au référendum, dans le respect d’une certaine proportionnalité.


Si la liberté de mouvement est un droit absolu, elle n’en connaît pas moins de nombreuses entraves, notamment :


- La détention : celui qui est en prison perd sa liberté de mouvement, ou du moins est-elle restreinte à l’enceinte de la prison.


Or, si l’exécution d’une peine après une condamnation ne choque personne quant au fait que le condamné soit restreint dans sa liberté de mouvement, la question de la détention provisoire est beaucoup plus délicate puisqu’une personne au bénéfice de la présomption d’innocence (droit constitutionnel) est privée de sa liberté de mouvement (droit constitutionnel) sur la base de soupçons de commission d’une infraction.


Le législateur a procédé à une pesée des intérêts, examiné quel droit constitutionnel méritait la protection légale au détriment de l’autre, et le peuple a accepté que des personnes présumées innocentes soient entravées dans leur liberté de mouvement par la détention provisoire.


- L’interdiction de pénétrer sur une propriété privée : le droit d’aller et venir n’autorise pas tout un chacun à entrer sur une propriété privée. Celui qui s’aventure sur un terrain privé viole le droit de propriété d’autrui et peut être dénoncé à l’autorité pénale puis condamné pour violation de propriété.


Tout promeneur ou randonneur est donc contraint de contourner la propriété d’autrui et ne peut se prévaloir de sa liberté de mouvement pour traverser un terrain signalé comme propriété privée.


Là aussi, le législateur a procédé à une pesée des intérêts, examiné quel droit (protection de la propriété ou liberté de mouvement) méritait la protection légale et le peuple a accepté que la protection de la propriété est plus importante que la liberté de mouvement.


Le législateur peut donc poser des limites ou des conditions à l’exercice de la liberté de mouvement, ce qu’il fait précisément dans la loi COVID.


Ceux qui invoquent l’atteinte à la liberté de mouvement n’exposent jamais en quoi leur liberté de mouvement est plus importante que celle de l’ensemble de la population à ne pas être exposée de manière inconsidérée à un virus à l’origine d’une pandémie.


Ils font simplement valoir un intérêt individuel qui s’oppose à l’intérêt d’une catégorie de la population fragile ainsi qu’à l’intérêt collectif de ceux qui ont fait l’effort de solidarité de se faire vacciner et qui aspirent à un retour à la normalité sans mettre en danger de manière inconsidérée certaines franges de la population.


ii. L’inégalité de traitement entre vaccinés et non vaccinés ou la violation du principe d’égalité de traitement :


La modification du 19 mars 2021 de la Loi COVID pose expressément un avantage pour les personnes vaccinées à son art. 3a à savoir que les personnes vaccinées, sauf exception, ne sont soumises à aucune quarantaine à leur retour de l’étranger.


Pour le surplus, la modification de la Loi COVID du 19 mars 2021 n’introduit aucune autre discrimination entre les vaccinés et les non vaccinés.


Pour les référendaires l’introduction du pass sanitaire équivaut à l’introduction d’une forme de séparatisme au sein de la population, à savoir d’un côté les vaccinés et de l’autre les non-vaccinés. Ceci serait discriminatoire, soit contraire au principe de l’égalité de traitement.


Cet argument nécessite tout d’abord une précision de nature juridique. Le Tribunal fédéral rappelle régulièrement dans sa jurisprudence que les autorités sont tenues de traiter de manière égale des situations semblables, à moins qu’un motif objectif ne justifie un traitement différent.


Si, par exemple, pour aller au restaurant ou à un concert, les hommes devaient présenter un pass COVID et pas les femmes, il s’agirait d’une discrimination arbitraire, soit une violation du principe d’égalité de traitement parce qu’il n’a pas été prouvé que seuls les hommes seraient porteurs du virus. L’inégalité ainsi créée violerait le principe d’égalité de traitement.


En revanche, dans un esprit de lutte contre une pandémie, traiter les personnes immunisées, ou attestant de ne pas être porteuses du virus, de manière différente de ceux qui refusent et la vaccination et le test de dépistage ne crée pas une inégalité de traitement au sens de la Constitution fédérale.


Celui qui fait le choix – parfaitement respectable – de ne pas se faire vacciner doit accepter les conséquences de son choix, soit les contraintes que la société entend lui imposer, tout comme celui qui choisit de se faire vacciner – choix tout aussi respectable – assume la responsabilité de son choix, à savoir d’être le cobaye d’une expérience menée à l’échelle mondiale avec des vaccins innovateurs. Cela s’appelle la responsabilité individuelle, car il n’y a pas de liberté sans responsabilité.

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En conclusion, il apparaît que la votation du 28 novembre 2021 déchaîne les passions ce qui est un point très positif pour le débat démocratique. La confrontation des idées des uns et des autres étant l’essence même de la démocratie.


Il ne faut cependant pas oublier une chose : tant le législateur que les référendaires souhaitent que la vie revienne à la normale à moindre coût et sans contraintes sanitaires, cependant il y a deux visions de la manière d’y arriver :


- celle du législateur qui veut que l’Etat joue son rôle d’Etat providence, en accordant par le biais de la loi COVID des aides financières aux personnes et aux entreprises financièrement touchées et affaiblies par la pandémie ; il part du principe que ces aides ne seront pas nécessaires très longtemps si la vie reprend normalement et le vaccin est un moyen sûr d’y arriver ;


- les référendaires font valoir des intérêts individuels divers (liberté personnelle, liberté de mouvement, égalité de traitement, etc.) principalement contre le pass-COVID ; globalement, ils veulent les aides mais sans le pass COVID, sauf l’UDC qui rejette tout en bloc.

Compte tenu de l’information parue dans la presse le 12 septembre dernier déclarant que les deux conseillers fédéraux UDC souhaitent mettre un terme aux aides financières, on peut légitimement se demander si l’opposition de l’UDC au pass COVID ne sert pas uniquement à s’attirer la sympathie des anti-vax de tous bords politiques pour mettre un terme immédiat aux aides financières.

Quel que soit le choix de chacun au moment de mettre le bulletin dans l’urne, il faut garder à l’esprit que le résultat d’une votation reflète la volonté de la majorité des voix qui se sont exprimées uniquement. Celui qui veut être entendu doit aller voter.

[1] https://www.fedlex.admin.ch/eli/oc/2021/153/fr [2] https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2021/285/fr

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